Der wirtschaftliche Geschäftsbetrieb der Spielbanken wird erheblich beeinflusst durch gesetzliche Rahmenbedingungen. In Deutschland ist die Regulierung des Glücksspielmarkts zersplittert und uneinheitlich. Besonders deutlich wird dies an unterschiedlichen Voraussetzungen für das Anbieten von Glücksspielen, insbesondere an unterschiedlichen Anforderungen an den Spielerschutz. Spielbanken gehören zu den traditionsreichsten Glücksspielformen der Moderne – und müssen sich zu Beginn des 21. Jahrhunderts in einem Glücksspielmarkt behaupten, der von starken regulatorischen Widersprüchen geprägt ist. Unter Regulierung sind hier sowohl die gesetzlichen Rahmenbedingungen als auch die Aufsichtspraxis vor Ort zu verstehen.

Für die gesetzlichen Rahmenbedingungen des Glücksspiels in Deutschland sind Bund und Länder verantwortlich, welche die verschiedenen Marktbereiche sehr unterschiedlich geregelt haben.

Das Bundesrecht erfasst die Pferderennwetten und die 235.750 Geldgewinnspielgeräte (GGSG; geregelt im Gewerberecht) in über 12.000 Spielhallen und bis zu 60.000 Gaststätten. Das Leitprinzip der bundesrechtlichen Regelungen ist die Gewerbefreiheit, weshalb die Anbieter hier nur einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterliegen, auf deren Erteilung bei Vorliegen weniger Voraussetzungen ein Rechtsanspruch besteht.

Das Landesrecht erfasst die Lotterien, Sportwetten und die Spielbanken. Das Leitprinzip der landesrechtlichen Regelungen ist die Begrenzung der Glücksspielangebote, weshalb die Anbieter hier einem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt unterliegen. Die nur ausnahmsweise gewährte Erteilung der vom Verbot befreienden Erlaubnis liegt selbst dann im Ermessen der Innenministerien, wenn sämtliche der anspruchsvollen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung erfüllt sind.

Dementsprechend sind aus dem Kreis privater Glücksspielanbieter

• im streng regulierten landesrechtlichen Bereich nur 34 Spielbankstandorte mit ca. 4.000 Glücksspielautomaten (sog. Slotmachines) verfügbar,
• im liberal regulierten bundesrechtlichen Bereich aber 235.750 Geldgewinnspielgeräte an ca. 70.000 Standorten.

Die unbeschränkte Zugangsmöglichkeit zu gewerberechtlichen Erlaubnissen für das Aufstellen von Geldspielgeräten stellt gegenüber den Spielbanken eine Wettbewerbsverzerrung dar, die vom Gesetzgeber korrigiert werden muss, um den Spielerschutz und einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Die unterschiedliche Regulierung des Glücksspiels auf Bundes- und auf Landesebene ist vom Europäischen Gerichtshof (EuGH, Urteile vom 08.09.2010) und vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteile vom 24.11.2010) beanstandet worden.